El Impacto de la Accesibilidad en el Derecho a la Vida Privada y Familiar

Abstract: Persons with disabilities keep struggling to enjoy their rights on equal conditions with other people despite being granted the right of non-discrimination under several international treaties. The European Court of Human Rights (ECtHR) is increasingly turning to a systemic interpretation of the European Convention on Human Rights with the United Nations Convention on the Rights of the Persons with Disabilities (CRPD). However, the case to be studied shows some contradictions between the interpretation given by the ECtHR and the Committee of the CRPD and points to the need of a better understanding of notions related with disability and a stricter control on the States’ discretion to adopt reasonable accommodation measures.

Keywords: discrimination – accessibility – reasonable accommodation – disproportionate or undue burden – right to private life – disability.
 

I. Introducción

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha reconocido la necesidad de interpretar el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) con arreglo al art. 31 del Convenio de Viena de Derecho de los Tratados (CVDT) y, por tanto, la exigencia de tener en cuenta las normas y principios de derecho internacional aplicables en las relaciones entre las Partes Contratantes (art. 31(3) CVDT).[1]

El principio de integración sistémica de los tratados internacionales del art. 31(3) CVDT favorece la coherencia del ordenamiento jurídico internacional y evita la fragmentación que produce la aplicación por distintos órganos de tratados que coinciden en su ámbito material: “(…) treaty interpretation can also be part of the solution to fragmentation. Treaty interpretation may offer shared hermeneutics in search of a more systemic integration of diverse treaties and tribunals and inject a degree of coherence into the fragmented landscape of international law”.[2]

La integración sistémica es especialmente interesante respecto a tratados que protegen intereses generales de la comunidad internacional como son los tratados de derechos humanos. “La existencia de un tratado de este tipo en un determinado ámbito material puede condicionar significativamente la interpretación de otros tratados y acuerdos existentes sobre la misma materia: en la medida en que aquel ‘expresa las intenciones o entendimientos comunes’ de todos sus Estados parte en relación con el sentido que debe darse a un determinado término, deberá ser tenido en cuenta para interpretar las obligaciones contenidas en otros tratados”.[3]

El TEDH ha recurrido en frecuentes ocasiones al Convenio de Naciones Unidas de los Derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante CDPD),[4] afirmando que, en la medida de lo posible, el CEDH debe interpretarse en armonía con dicho tratado, aunque dejando claro que el Tribunal de Estrasburgo no está vinculado por las interpretaciones dadas por otros órganos encargados de su aplicación, en este caso, por el Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad.

En el caso objeto de estudio,[5] el TEDH reconoce expresamente la necesidad de interpretar la CEDH de modo armónico con otros instrumentos de protección de derechos fundamentales, en particular con la CDPD: “The Court also notes that the Convention should, as far as possible, be interpreted in harmony with other rules of international law of which it forms part (…) and that therefore the provisions regarding the rights of people with disabilities set out in the CRPD should, along with other relevant material (…) be taken into consideration”.[6]

Incluso llega a reconocer que el TEDH debe tener en cuenta las condiciones cambiantes de los Estados contratantes y responder a cualquier consenso emergente en cuanto a las normas que deben alcanzarse,[7] lo que parece apuntar a la aceptación de los estándares requeridos por la CDPD.

Sin embargo, en el caso Lárusson el TEDH utiliza de modo confuso categorías relacionadas con la discapacidad, lo que lleva a una incongruencia entre su interpretación y las exigencias de la CDPD.

Por otro lado, el voto particular de esta sentencia apunta a la necesidad de definir algunos criterios que permitan controlar la discrecionalidad del Estado en la adopción de medidas de ajuste razonable.

II. Hechos

El caso tiene origen en Islandia, donde una persona con movilidad reducida, el sr. A.H. Lárusson, que precisa silla de ruedas, no puede acceder a dos edificios públicos con fines culturales y sociales. En particular, echa en falta la existencia de ascensores y de rampas que permitan el acceso a las distintas salas de los edificios y al edificio principal desde el aparcamiento (donde no hay plazas reservadas para personas con discapacidad cerca de la entrada principal).

El Sr. Lárusson, junto con una asociación de personas con lesiones modulares, presenta un recurso a nivel interno alegando que dichos edificios no cumplen con la normativa de edificación y que se les está impidiendo el derecho a su vida privada en igualdad de condiciones con los demás, lo que supone una violación tanto de la Convención de Naciones Unidas de los Derechos de las Personas con Discapacidad, ratificada por Islandia en 2016, como del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

A nivel interno, tanto el juez de instancia como el Tribunal Supremo fallaron en favor del gobierno municipal. En primer lugar, resaltaron que las competencias en materia de personas con discapacidad se habían transferido del Estado a los municipios en 2010 y que los municipios eran, por tanto, las únicas entidades competentes para decidir sobre el tipo de mejoras que los demandantes habían exigido, y disponían de un amplio margen de apreciación a la hora de priorizar la asignación de los fondos de que disponían. Consideraron que el ayuntamiento había adoptado una estrategia para mejorar el acceso a los edificios públicos que tenía en cuenta la CDPD, que había dado pasos en la implementación de dicha estrategia pero que había priorizado otros objetivos, como el acceso a instalaciones educativas y deportivas, lo que entraba dentro del margen de apreciación que se permite al asignar recursos públicos.

El demandante, tras agotar los recursos internos en su país, alega ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos que se ha producido una vulneración del art. 14 CEDH (no discriminación) en relación con el art. 8 del Convenio (derecho a la vida privada y familiar).

III. La falta de accesibilidad como límite al derecho a la vida privada y familiar

El primer aspecto a resaltar de la sentencia objeto de estudio es que el Tribunal se aparta de alguna manera de su jurisprudencia anterior y considera que la falta de acceso (a un edificio público en este caso) puede constituir una vulneración del derecho a la vida privada y familiar.

Conviene hacer una breve reflexión sobre este derecho, protegido en el art. 8 del CEDH, que ha sido calificado como “uno de los derechos más versátiles y dinámicos del Convenio”.[8] La indefinición y generalidad del art. 8, junto con la imprecisión de la noción de vida privada y familiar, ha favorecido la función interpretativa del juez convencional y que el TEDH haya “optado por desarrollar una jurisprudencia dinámica y constructiva, caracterizada por la ausencia de una definición exhaustiva y fundamentada en una dinámica case by case”.[9] “What is clear is that the notion of private life is much wider than that of privacy, encompassing a sphere within which every individual can freely develop and fulfil his personality, both in relation to others and with the outside world”.[10]

Hay que recordar que el art. 8 CEDH no es un derecho absoluto, sino un derecho condicional o restringido, debido a las limitaciones que introduce el segundo epígrafe en su ejercicio[11]. Además, dado que estos derechos se proyectan sobre ámbitos especialmente sensibles (privacidad, autonomía, relaciones familiares, etc.) y que su desarrollo se liga a la propia evolución de la sociedad europea, la aplicación de margen de apreciación nacional a la hora de establecer si un Estado ha interferido injustificadamente en el ejercicio del derecho cobra especial importancia.[12] Esto mismo es predicable de otros derechos y libertades protegidos por el Convenio, en particular, los artículos 8 a 11.[13]

En el caso objeto de estudio, el TEDH tiene en cuenta que los edificios a los que el demandante no podía acceder son edificios públicos, que están correctamente identificados y que el demandante ha justificado por qué la falta de acceso tuvo un impacto significativo en su exclusión de la vida cultural y social de su comunidad local, limitando su vida privada y su desarrollo personal, en particular, por la imposibilidad de asistir a fiestas de cumpleaños con sus hijos celebradas en los edificios señalados.

En este sentido se aparta de jurisprudencia anterior como el caso Botta c. Italia,[14] donde se solicitaba el acceso a una playa privada bastante distante sin justificar cómo quedaban afectadas las relaciones interpersonales del demandante, el caso Zehnalova y Zehnal c. República Checa,[15] donde se señalaba la falta de accesibilidad a un amplio número de edificios sin definir cómo quedaba afectada la vida privada, o el caso Glasien c. Suiza,[16] en que la falta de acceso se limitaba a un centro cultural de gestión privada (un cine) y no al resto del grupo de  centros culturales similares.

El Tribunal recuerda que el concepto vida privada es muy amplio y que abarca la integridad física y psicológica de la persona y, en cierta medida, el derecho a establecer y desarrollar relaciones con otros seres humanos. Se apoya para ello en la consideración del Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad (Observación General 2), que aclara que la accesibilidad es una precondición para que las personas con discapacidad puedan participar plenamente y en condiciones de igualdad en la sociedad. “As noted by the CRPD Committee, accessibility is a precondition for people with disabilities to live independently and participate fully and equally in society. Without access to the physical environment and to other facilities and services open or provided to the public, people with disabilities would not have equal opportunities for participation in their respective societies. Against this background, and in the light of the circumstances of the case, the Court is satisfied that the matter at issue was liable to affect the applicant’s right to personal development and right to establish and develop relationships with other human beings and the outside world. Consequently, the matter under consideration falls within the ambit of 'private life' within the meaning of Article 8 of the Convention. It follows that Article 14, taken together with Article 8, is applicable”.[17]

Por tanto, una de las aportaciones a destacar de esta sentencia es que la falta de accesibilidad puede, en ciertas circunstancias, impedir la igualdad del disfrute de los derechos de la CEDH, constituyendo una vulneración del art. 14. Sin embargo, esta afirmación es mucho más limitada que la que hace el Comité de los derechos de las personas con discapacidad, que no pone como condición que los edificios sean públicos, sino que lo exige con carácter universal.

A nuestro juicio, el hecho de que los edificios inaccesibles sean de titularidad pública facilita la atribución de responsabilidad al Estado. Sin embargo, la interpretación del TEDH es más restrictiva que la exigida por el Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad cuya Observación General recoge en su razonamiento y esta limitación no aparece suficientemente justificada. De acuerdo a la CDPD (art. 9), los Estados no solo tienen que eliminar barreras de acceso a edificios e instalaciones de titularidad pública, sino adoptar medidas para que las entidades privadas “que proporcionan instalaciones y servicios abiertos al público o de uso público tengan en cuenta todos los aspectos de su accesibilidad para las personas con discapacidad” (art. 9(2)(b)).

IV. Accesibilidad y ajustes razonables: una oportunidad perdida

Como ya hemos adelantado, el TEDH intenta hacer una interpretación de la CEDH armónica con las exigencias de la Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad. En particular, se apoya en los artículos 2 y 30 de la CDPD, así como en las Observaciones Generales núm. 2 (sobre accesibilidad) y núm. 6 (sobre igualdad y no discriminación) del Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad.

La incongruencia del Tribunal, como ha señalado A. Broderick,[18] consiste en una confusión de las obligaciones de los Estados en materia de accesibilidad y las referidas a ajustes razonables: a pesar de identificar que la disputa principal versaba sobre una falta generalizada de acceso (inaccesibilidad) de los edificios en cuestión para el demandante y otras personas con discapacidad, aplicó el examen de la carga desproporcionada o indebida, que puede justificar la denegación de ajustes razonables requeridos en un caso particular, no para la generalidad.[19] “Conviene ahora precisar algunos de los conceptos centrales del discurso que se está haciendo: los de accesibilidad universal, diseño para todos y ajustes razonables. La accesibilidad universal puede definirse como la situación final pretendida para el amplio repertorio de ámbitos reales en los que rige el modelo de protección (vivienda, ciudad, transportes, educación, etc.) caracterizada por la inexistencia de barreras en la mayor medida posible.

En una relación de medio a fin con respecto a ese mandato de optimización que constituye la accesibilidad universal se encuentran las dos técnicas al servicio de su consecución: el diseño universal o para todos y los ajustes razonables 28. El diseño universal se aplica en la primera conformación del ámbito real de que se trate (la urbanización, la construcción del edificio de viviendas o de la línea de transporte, el lanzamiento al mercado de un programa de ordenador, etc.), naturalmente, a partir de la vigencia de la obligación de respetar este estándar. El diseño universal no está estrictamente dirigido, sin embargo, a poner remedio desde el origen a 'todos los problemas de accesibilidad imaginables', sino los que se sitúan en un nivel de abstracción general (‘todas las personas, en la mayor medida posible’) y medio (‘grupos particulares’ de personas con discapacidad), sin necesidad de llegar al caso particular (que es el que activa los ajustes razonables) (…).

El ajuste razonable (reasonable accommodation, en inglés; angemessene Vorkehrung, en alemán) se concibe, entonces, como una medida subsidiaria, para cuando no se utilizó el diseño universal o este ha fracasado en su eficacia eliminadora de barreras a consecuencia de la singularidad de la discapacidad de la concreta persona de que se trata. El ajuste razonable obliga a realizar las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas (la instalación de un ascensor en el edificio de viviendas, la flexibilización del horario en el trabajo, la ampliación del tiempo de un examen para un estudiante universitario que no pueda escribir al ritmo de la mayoría, etc.) que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular para garantizar la accesibilidad de esa persona a algunos de los ámbitos cubiertos por el modelo de protección (…)

Es obvio que cuanto menos eficaz sea el diseño para todos, más habrá que recurrir al ajuste razonable”.[20]

De acuerdo con la CDPD, la obligación de proporcionar accesibilidad es incondicional (no depende de la carga que suponga), aunque tiene carácter gradual: “Si bien la aplicación inicial del diseño universal es más económica, el posible costo de la eliminación posterior de las barreras no puede aducirse como excusa para eludir la obligación de eliminar gradualmente los obstáculos a la accesibilidad”.[21]

En este sentido, hay que destacar que, de acuerdo al Tribunal, cuando se presenta una reclamación relativa a la falta de acceso a edificios públicos en el contexto del derecho al respeto de la vida privada y familiar, los Estados cuentan con un amplio margen de apreciación en la implementación de planes de mejora de la accesibilidad, similar al reconocido para la adopción de medidas generales de estrategia económica o social.[22]

Por el contrario, los ajustes razonables[23] se ponen en marcha para responder a casos particulares siempre que no impongan una carga desproporcionada o indebida. Recordemos que la denegación injustificada de ajustes razonables constituye discriminación según la CDPD.

El TEDH identificó la cuestión pertinente como una de accesibilidad general, ya que los edificios en cuestión no eran accesibles ni para el demandante ni para el resto de personas con una discapacidad similar. A continuación, el Tribunal estudió si el Estado había adoptado ajustes razonables que permitieran al sr. Lárusson ejercer su derecho a la vida privada en igualdad de condiciones con los demás, y si existía obligación de adoptarlos o ello supondría para el Estado una carga desproporcionada e indebida.

Es precisamente en la valoración de la existencia de una carga desproporcionada o indebida donde el TEDH se aleja de los conceptos definidos en la CDPD, provocando con su confusión una incongruencia con lo que habría exigido la CDPD. Y ello porque aplica la prueba de la carga desproporcionada e indebida no al caso particular del sr. Lárusson (ajustes razonables), sino a las medidas adoptadas por el municipio para mejorar la accesibilidad en general.

Para examinar si “la denegación de acceso a las personas con diversidad funcional a las instalaciones y servicios abiertos al público debe observarse como una discriminación”[24] por “‘tratar diferente a personas en situaciones esencialmente similares’ sin una ‘justificación objetiva ni razonable’ ni un ‘fin legítimo’”,[25] el Tribunal valora la proporcionalidad y lo hace respecto de las medidas de accesibilidad puestas en marcha y no de los ajustes razonables denegados.

Así, recordando el amplio margen de apreciación con el que cuentan los Estados y la limitación del presupuesto disponible, el TEDH estudió las medidas puestas en marcha por el municipio para mejorar la accesibilidad de edificios públicos. Consideró que la estrategia municipal de priorizar la mejora de la accesibilidad de instalaciones educativas y deportivas no era irrazonable ni arbitraria y concluyó apreciando un compromiso general para avanzar gradualmente en la realización de la accesibilidad universal. Por ello consideró que imponer la adopción de más medidas habría supuesto una carga desproporcionada o indebida para el Estado. Como vemos, el Tribunal no aplicó la prueba de la carga desproporcionada a la situación individualizada del demandante, sino a la situación general de inaccesibilidad para las personas con discapacidad.

En consecuencia, el Tribunal consideró que no hubo violación del art. 14 en relación con el art. 8 de la Convención.

V. La carga desproporcionada e indebida

Al margen de la incorrecta aplicación de la prueba de la carga desproporcionada e indebida a una situación general de inaccesibilidad, y no a la particular del demandante, esta sentencia suscita una reflexión sobre la vaguedad del concepto “carga desproporcionada e indebida” y sobre la conveniencia de un mayor control por los tribunales.

En su voto particular, el juez Zünd señala que el hecho de que el Estado cuente con un amplio margen de apreciación en cuanto a la forma en que debe asignar sus limitados recursos, y por tanto, para la definición de los planes de mejora de la accesibilidad de los edificios públicos, no le exime de control por el Tribunal. Considera que el Gobierno no ha proporcionado suficientes datos como para que el Tribunal haya podido valorar si se ha excedido o no dicho margen de apreciación, por ejemplo, no se ha justificado lo suficiente el retraso de las medidas de adaptación de los edificios en cuestión, ni se ha señalado el plazo previsto para su implementación, ni se ha explicado por qué no se mejoró el acceso para personas con discapacidad en uno de los edificios, que fue "ampliamente renovado" entre 2006 y 2014. Además, considera insuficiente la remisión que el Estado islandés hace a la responsabilidad de los municipios en la implementación de los planes de mejora de la accesibilidad.

El juez Zünd considera que hay buenas razones para suponer que el Estado demandado no adoptó medidas suficientes para remediar las causas estructurales tangibles de la desigualdad, con el fin de permitir al demandante ejercer su derecho a la vida privada en igualdad de condiciones con los demás, por lo que emite un voto particular afirmando que sí existió violación del artículo 14 del Convenio, en relación con el art. 8.

Nótese que, a pesar de la diferencia de criterio, este voto particular también aplica el examen de la carga desproporcionada a las medidas adoptadas por el Estado en materia de accesibilidad general y no de ajustes razonables dirigidos a la particular situación del demandante.

A nuestro juicio, como hemos defendido a lo largo de este trabajo, una correcta aplicación del examen de la “carga desproporcionada e indebida” debería haberse centrado sobre la denegación de ajustes razonables al demandante.

Dada la indeterminación del concepto “carga desproporcionada e indebida”, es necesario establecer criterios que favorezcan la aplicación objetiva de este examen sobre las medidas en cuestión. No solo es necesario, sino también posible. En el caso particular de las medidas de adecuación de un edificio para facilitar la accesibilidad universal, podemos citar la solución que incluye la legislación española en materia de suelo y rehabilitación urbana,[26] cuyo art. 2(5)(b) prevé: “(...) Para determinar si una carga es o no proporcionada se tendrán en cuenta los costes de la medida, los efectos discriminatorios que su no adopción podría representar, la estructura y características de la persona o entidad que haya de ponerla en práctica y la posibilidad que tengan aquéllas de obtener financiación oficial o cualquier otra ayuda. Se entenderá que la carga es desproporcionada, en los edificios constituidos en régimen de propiedad horizontal, cuando el coste de las obras repercutido anualmente, y descontando las ayudas públicas a las que se pueda tener derecho, exceda de doce mensualidades ordinarias de gastos comunes”.

Medidas como ésta pueden facilitar un examen más objetivo de los criterios que definen si una medida supone una carga desproporcionada o indebida y por tanto si su denegación puede constituir discriminación a efectos del art. 14 CEDH.

VI. Conclusión

Entre los aspectos positivos que destacamos de esta sentencia, podemos señalar que revela tanto continuidad como evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo.

Por un lado, se consolida la opción del TEDH de una interpretación sistémica del Convenio Europeo de Derechos Humanos con otros instrumentos internacionales de protección de los derechos fundamentales, en este caso, la Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad. Además, se reconoce que el Tribunal tendrá que tener en consideración cómo cambian las condiciones en los Estados Parte y responder a cualquier consenso emergente en cuanto a estándares a conseguir, lo que puede permitir cierto optimismo y confianza en una creciente protección de la igualdad de las personas con discapacidad en el ejercicio de sus derechos fundamentales.

Una aportación novedosa del caso Lárusson es el reconocimiento de la relación entre la falta de accesibilidad y la igualdad en el disfrute de los derechos. Esto supone una evolución respecto a su jurisprudencia anterior, si bien no se predica con carácter general sino con carácter limitado. En este caso se justifica por tratarse de la inaccesibilidad de edificios públicos, que han sido bien identificados y por haberse probado la incidencia de esta falta de accesibilidad en el disfrute del derecho a la vida privada y familiar.

Por otro lado, no podemos dejar de lamentar la falta de una comprensión más profunda por parte del TEDH de cuestiones clave en materia de discapacidad y una mayor afinidad con la interpretación dada por el Comité de la CDPD. En este sentido señalamos:

- La confusión creada al aplicar el examen de la carga desproporcionada e indebida a medidas de accesibilidad general en lugar de a medidas de ajuste razonables dirigidas a una situación particular.
- La consideración de la accesibilidad de instalaciones educativas y deportivas como prioritaria respecto a la de instalaciones culturales, a pesar de que el derecho a la “participación en la vida cultural, las actividades recreativas, el esparcimiento y el deporte” está garantizado conjuntamente y al mismo nivel en el art. 30 CDPD.
- La necesidad de hacer un examen riguroso que permita valorar si los ajustes razonables supondrían una carga desproporcionada o indebida: ante la indefinición de este concepto, se precisa avanzar en la concreción de criterios que permitan evaluar si la denegación de ajustes razonables está justificada o, por el contrario, constituye discriminación por razón de discapacidad. En este sentido, proponemos como ejemplo la legislación española en materia de suelo y rehabilitación urbana.

Como señala el Comité de la CDPD y reconoce el TEDH, “la accesibilidad es una condición previa para que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en la sociedad en igualdad de condiciones”. Por ello, urge que se resuelvan los retos señalados. Hasta entonces, “la exclusión física de una persona con discapacidad de toda participación significativa en ‘una parte sustancial de las actividades culturales’ de su comunidad no equivale a una discriminación en el sentido del artículo 14 del CEDH”.^[27]